Rezim regulasi pemilihan umum kepala daerah (pilkada) belum mampu menghadirkan sistem pengawasan dana kampanye yang mumpuni. Secara umum, sistem pengawasan lebih mengarah pada hal yang berbau administratif, dari pembatasan penyumbang dan jumlahnya, kewajiban memiliki rekening khusus dana kampanye, hingga audit dana kampanye.

Dana kampanye harus dilihat sebagai bagian dari dana politik yang berkontribusi besar dalam menentukan arah kebijakan politik kepala daerah. Pengawasan dana kampanye saat ini hanyalah bagian kecil dari siklus pengawasan dana politik yang terbatas pada tahapan tertentu dalam pilkada. Padahal hilir dan hulu dana politik telah muncul dan berdampak jauh sebelum dan sesudah penyelenggaraan pilkada.

Ada kelemahan mendasar dari sistem pengawasan dana kampanye. Pertama, pengawasan dana kampanye dipisahkan dari siklus besar dana politik. Dana politik dalam konteks ini juga meliputi keuangan partai politik. Regulasi gagal menghubungkan relasi akuntabilitas antara dana kampanye dan keuangan partai politik. Padahal, di dalam undang-undang, secara jelas disebutkan bahwa salah satu sumber utama pendanaan kampanye adalah partai politik atau gabungan partai politik yang mengusulkan calon kepala daerah.

Dalam konteks ini akan muncul satu persoalan mengenai bagaimana cara menguji keabsahan dan legalitas sumbangan yang berasal dari partai politik? Praktis hal ini tidak saling terhubung karena pengujian akuntabilitas keuangan partai politik dilakukan oleh lembaga yang berbeda. Bahkan selama ini keuangan partai politik, khususnya yang bersumber dari non-negara (iuran anggota dan sumbangan pihak ketiga), juga tidak terbuka kepada publik.

Kedua, mekanisme akuntabilitas dana kampanye tidak digunakan secara maksimal, baik karena keterbatasan regulasi maupun kemampuan penyelenggara pemilu. Instrumen rekening dana kampanye hanya digunakan sebagai syarat administratif untuk pendaftaran pasangan calon kepala daerah. Kewajiban membuat rekening khusus dana kampanye tidak diikuti dengan keharusan untuk menggunakannya sebagai satu-satunya saluran untuk mengelola dana kampanye. Padahal kehadiran rekening khusus dana kampanye akan memudahkan penelusuran sumber-sumber dana kampanye. Dari segi sanksi juga tidak dijelaskan bagaimana jika dalam masa kampanye ada penggunaan rekening lain di luar rekening khusus tersebut.

Pembatasan sumber dan penggunaan dana kampanye hanya menyasar hal-hal yang secara resmi digunakan dan dilaporkan oleh pasangan calon atau tim sukses. Padahal, dalam prakteknya, banyak aktivitas yang dilakukan oleh pihak tertentu yang menguntungkan calon tertentu tapi tidak tercatat sebagai bagian dari aktivitas yang wajib dilaporkan. Bagaimana penyelenggara pemilu bisa menjangkau dan mengawasi aktivitas ini? Sayangnya, hal ini di luar kuasa penyelenggara pemilu dan ketiadaan sanksi di dalam undang-undang.

Pada bagian akhir berkaitan dengan audit dana kampanye. Sejauh mana audit dana kampanye dapat memberikan gambaran yang utuh tentang pengelolaan dana kampanye? Sayangnya, audit hanya dilakukan sebatas terhadap laporan yang disampaikan oleh pasangan calon sehingga akan sangat sulit untuk menera dan membandingkan antara aktivitas kampanye yang dilakukan dan yang dilaporkan.

Semua gambaran ini sebetulnya mencerminkan lemahnya pengawasan dana kampanye. Masalah pengawasan dana kampanye saat ini memberikan dampak yang tidak terlalu positif terhadap perbaikan hasil pilkada karena pengawasan dijalankan apa adanya, tanpa terobosan. Sistem ini seolah mengafirmasi pola rekrutmen politik terhadap calon kepala daerah yang juga bermasalah, termasuk diperbolehkannya tersangka tindak pidana (termasuk korupsi) dan mantan terpidana korupsi menjadi calon kepala daerah.

Kombinasi sistem pemilu yang buruk, khususnya dalam konteks pengawasan, dengan pengelolaan partai politik yang amatiran, ditambah dengan pendidikan politik yang timpang kepada publik, menyebabkan hasil pilkada tidak selalu menjanjikan munculnya kepala daerah dan wakil kepala daerah yang baik. Problem struktural ini tidak akan pernah bisa selesai tanpa mengubah wajah pengawasan dana politik yang sangat parsial ini. Salah satu caranya tentu dengan mengubah regulasi yang mengatur tentang pengawasan dana kampanye dan dana partai politik. Selain itu, secara kelembagaan, badan pengawasan yang dirancang haruslah didesain memiliki struktur yang relevan dengan konteks pengawasan dana politik, bukan hanya lembaga yang mengawasi secara administratif.

Reza Syawawi, Peneliti Transparency International Indonesia

Versi cetak artikel ini terbit di harian Tempo edisi 8 November 2016, dengan judul "Pengawasan Dana Politik".