Ada rumor bahwa Presiden Jokowi tak bersedia mengesahkan Rancangan Undang-Undang tentang MPR, DPR, DPD dan DPD (UU MD3). Padahal, undang-undang itu sudah disetujui bersama oleh pemerintah dan DPR.

Sikap Presiden ini mengingatkan pada pemikiran George Jellinek (1851-1911), ahli tata ketatanegaraan Jerman yang mengklasifikasi negara menjadi dua, republik dan monarki. Negara disebut republik apabila undang-undang dibuat oleh suatu dewan. Sedangkan negara disebut monarki bila satu orang saja yang bisa membentuk undang-undang.

Masalahnya, Gorge Jellinek memasukkan Inggris sebagai monarki. Hal ini disanggah oleh Kranenburg bahwa pembuatan undang-undang di Inggris dilakukan oleh King in Parliament, yang terdiri atas raja, parlemen, dan para menteri. Maka, semestinya Inggris masuk kelompok negara republik. Jellinek menanggapi dengan mengatakan bahwa raja atau ratulah yang mengawali pembentukan undang-undang dan menjadi penentu akhir dengan mengesahkan undang-undang itu.

Meminjam perspektif Jellinek, Indonesia pada masa Orde Baru bisa dikategorikan lebih monarki dibanding Inggris. UUD 1945 menyatakan presiden memegang kekuasaan undang-undang dengan persetujuan DPR. Sepanjang Orde Baru berkuasa, rancangan undang-undang senantiasa berasal dari presiden. Namun presiden pernah tidak bersedia mengesahkan Rancangan Undang-Undang Penyiaran.

Rancangan itu sudah disetujui DPR dan pemerintah, tapi Presiden Soeharto mengembalikan kepada DPR agar dibahas lagi. Setelah dibahas, akhirnya rancangan itu disetujui dan akhirnya disahkan.

Sikap Soeharto itu menunjukkan bahwa penentu pembentukan undang-undang di Indonesia adalah presiden. Presidenlah yang mengajukan penyusunan undang-undang dan dia pula yang mengesahkannya. Bahkan, bila Raja Inggris selalu mengesahkan rancangan undang-undang yang disetujui parlemen, Presiden Indonesia bisa menolak untuk mengesahkan. Dari sisi ini, Indonesia menjadi lebih monarki daripada Inggris.

Presiden Megawati Soekarnoputri pernah tidak mengesahkan beberapa undang-undang, yakni Undang-Undang Pembentukan Provinsi Kepulauan Riau, Undang-Undang Penyiaran, Undang-Undang Keuangan Negara, dan Undang-Undang Advokat. Sejauh ini, undang-undang yang tidak disahkan oleh presiden itu tetap berlaku.

Di negara dengan sistem pemerintahan presidensial, seperti Indonesia, presiden mempunyai fungsi sebagai kepala pemerintahan sekaligus kepala negara. Dalam penyusunan undang-undang pun fungsi ganda itu berlaku. Saat presiden mengajukan dan membahas rancangan undang-undang bersama DPR, presiden berperan sebagai kepala pemerintahan. Pada saat presiden mengesahkan rancangan itu, ia berperan sebagai kepala negara. Sebagai kepala negara sesungguhnya, presiden harus mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama DPR.

Pengaturan konstitusional mengenai pengesahan undang-undang oleh presiden itu kontradiktif. Di satu sisi UUD 1945 mengatur bahwa presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah disetujui pemerintah dan DPR. Di sisi lain, Pasal 20 (5) menyatakan, "Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan presiden dalam waktu tiga puluh hari sejak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan." Ketentuan ini membuka peluang bagi presiden untuk tidak mengesahkannya. Dengan demikian, UUD 1945 mereduksi mekanisme pengesahan rancangan undang-undang oleh presiden, yang semula merupakan keharusan menjadi tentatif.

Adanya pasal yang membolehkan presiden tidak mengesahkan rancangan undang-undang itu menunjukkan bahwa para penyusunnya belum memahami sepenuhnya tata kelola pemerintahan presidensial. Semestinya pengesahan itu bersifat administratif. Bila presiden tidak berkenan dengan muatannya, presiden bisa menyampaikan ketidaksetujuannya pada saat pembahasan rancangan undang-undang bersama DPR.

Keengganan Presiden Joko Widodo untuk meneken rancangan UU MD3 menunjukkan bahwa Presiden kurang sreg atas rancangan itu. Sesungguhnya masalah ini dapat dihindari apabila ada komunikasi yang terbuka dan jelas dari kementerian terkait atas muatan rancangan. Di samping itu, presiden semestinya hadir pada sesi akhir pembahasan rancangan UU MD3 dan menyampaikan hal yang tidak dia setujui.

Presiden Jokowi bisa saja mengesahkan rancangan itu, lalu mengajukan peraturan pengganti undang-undang yang memperbaiki muatan yang tidak dia setujui. Namun ini langkah yang tidak lucu walaupun pernah dilakukan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono terhadap Undang-Undang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota.

Sulardi, Dosen Hukum Tata Negara Universitas Muhammadiyah Malang

----------

Versi cetak artikel ini terbit di harian Tempo edisi 12 Maret 2018, dengan judul "Presiden dan Pengesahan Undang-Undang".